지방대가 위기다. 신입생 미충원 사태가 심화되고 있는 것. 특히 학령인구감소가 본격화되고 수도권, 구체적으로 ‘인서울(in-Soul)’ 선호 현상이 더욱 뚜렷해지면서 지방대의 줄폐교를 우려하는 목소리가 높다. 그러나 지방대가 문을 닫으면 지역경제가 붕괴된다. 나아가 지역소멸을 초래한다. 이는 결국 국가경쟁력에 도 마이너스다. 따라서 지방대의 위기는 비단 지역의 문제만이 아니다. 지방대가 살아야 지역이 살고, 지역이 살아야 국가의 균형발전도 가능하다. 이에 지방대 위기 해결을 위해 지역사회와 지역시민단체뿐 아니라 국가적으로 지혜와 힘을 모을 때다. <한국NGO신문>이 지방대 위기의 현주소와 원인, 해결방안을 진단했다.
신입생 미등록 인원 지방대에 집중···수도권과 격차 심화
국회 교육위원회 소속 유기홍 의원(전 국회 교육위원회 위원장)의 자체 분석 자료에 따르면, 일반대학의 2021년 신입생 등록률은 94.9%를 기록했다. 2020년보다 4.0%p 하락했다. 전문대학은 2020년보다 9.9%p 하락, 84.4%를 기록했다.
문제는 수도권과 지방의 격차다. 일반대학의 2020년 대비 2021년 등록률 차이를 지역별로 보면 ▲경남 10.4%(2020년 95.4% → 2021년 85.0%) ▲전북 10.3%(2020년 99.6% → 2021년 89.3%) ▲강원 10.1%(2020년 99.3% → 2021년 89.2%) ▲경북 8.5%(2020년 96.6% → 2021년 88.1%) ▲충북 6.4%(2020년 99.4% → 2021년 93.0%) ▲전남 6.0%(2020년 95.6% → 2021년 89.6%) ▲부산 5.7%(2020년 98.7% → 2021년 93.0%) 등이었다. 반면 서울은 0.2%(2020년 99.7% → 99.5%)에 불과했다. 경기는 0.6%(2020년 99.1% → 2021년 98.5%), 인천은 1.2%(2020년 99.9% → 98.7%)를 각각 기록했다.
전문대학은 서울을 제외하고 전반적으로 미충원 사태가 심화되고 있다. 전문대학의 2020년 대비 2021년 등록률 차이를 지역별로 보면 대전이 18.3%(2020년 90.1% → 2021년 71.8%)로 최고치를 기록했다. 이어 ▲제주 15.4%(2020년 94.3% → 2021년 78.9%) ▲경기 14.8%(2020년 97.1% → 2021년 82.2%) ▲충북 14.3%(2020년 87.0% → 2021년 72.6%) ▲세종 13.9%(2020년 96.2% → 2021년 82.3%) ▲충남 12.9%(2020년 89.0% → 2021년 76.1%) ▲부산 10.7%(2020년 85.8% → 2021년 75.1%) 순이었다. 이와 대조적으로 서울은 1.2%(2020년 100.0% → 2021년 98.8%)였다.
유 의원은 “2021년도 신입생 미등록 인원이 4만 명에 이르고 지방대에 집중됐다”면서 “반대로 수도권 일반대의 입학생 비중은 2010년 34.8%에서 2021년 40.4%로 증가, 수도권 집중화가 심각한 수준에 이르렀다”고 지적했다.
학령인구감소, 수도권 선호, 코로나19의 ‘3중고’
지방대의 위기는 우선 학령인구(학령아동의 총인원수)감소에 기인한다. 2000년대 이후 초저출산이 본격화됐기 때문이다. 즉 2000년대 출생자가 대학에 입학할 때 대학 입학가능자원 규모가 급격히 감소한다는 의미다.
실제 통계청에 따르면 출생자수는 1995년 71만 5000명에서 2000년 64만 명, 2005년 43만 9000명, 2010년 47만 명, 2015년 43만 8000명, 2020년 27만 2000명으로 감소했다. 대학 입학정원의 경우 한국교육개발원과 한국대학교육협의회에 따르면 2005년 62만 6000명, 2010년 57만 2000명, 2015년 53만 명, 2021년 47만 4000명으로 줄었다.
이에 2021년을 기점으로 대학 입학연령(만 18세) 인구가 대학 입학정원에 미달되기 시작했다. 학령인구가 감소하는 상황에서 대학 입학정원이 2021년 수준에서 계속 유지되면, 지방대의 신입생 미충원 사태는 악화일로가 불가피하다.
그런데 한 가지 의문점이 제기된다. 전체적으로 학령인구가 줄어든다면 수도권 대학도 영향에서 벗어날 수 없을 터. 하지만 학령인구감소의 칼바람이 유독 지방대를 겨냥하고 있다. 이유가 무엇일까?
'수도권 집중화'라는 대한민국 특유의 기현상이 원인이다. 수도권 집중화가 지역의 황폐화를 초래하고, 지방대의 신입생 유치에도 악영향을 미치고 있다.
국토교통부에 따르면 2020년 기준 수도권의 면적은 대한민국 전체 면적의 12.6%에 불과하다. 반면 통계청에 따르면 지난 5월 기준 수도권의 인구는 2600만 647명으로 대한민국 전체 인구(5182만 1669명)의 50.2% 수준이다. 서울의 인구만 계산해도 957만 5355명이다.
또한 국회 정무위원회 소속 더불어민주당 박광온 의원이 2020년 10월 국회 입법조사처에 의뢰, ‘30-50클럽 7개국의 수도권 집중도 현황’을 조사한 결과 대한민국은 GDP의 51.8%, 일자리의 49.7%가 수도권에 집중됐다. 30-50클럽은 1인당 국민소득 3만 달러 이상, 인구 5000만 명 이상 국가를 의미한다. 대한민국을 비롯해 미국, 일본, 영국, 독일, 프랑스, 이탈리아가 해당된다.
우리나라의 수도권 집중도는 30-50클럽에서 1위다. 이어 일본(GDP 집중도 33.1%· 일자리 집중도 30.8%), 프랑스(GDP 집중도 31.2%·일자리 집중도 22.8%), 영국(GDP 집중도 23.6%·일자리 집중도 17.0%), 이탈리아(GDP 집중도 11.2%·일자리 집중도 10.6%), 독일(GDP 집중도 4.4%·일자리 집중도 4.5%), 미국(GDP 집중도 0.72%·일자리 집중도 0.5%) 순이었다. 후순위로 갈수록 수도권 집중도는 매우 낮다.
이처럼 지방대의 위기는 저출산에 따른 학령인구감소가 원인으로 작용하지만, 근본적으로 수도권 집중화에 따른 지역의 황폐화에서 비롯된다. 지역의 경제·산업·생활·문화 인프라가 전반적으로 열악하기 때문에 지방대도 외면을 받고 있다. 반대로 수도권 소재 대학, 특히 ‘인서울’ 대학은 경제 생활과 취업 모두 유리하다는 점에서 선호도가 높다. 아이러니컬하게도 지역의 차이가 대학에 대한 차별로 이어지고 있다. 전 세계에서 유례를 찾기 힘들다.
설상가상으로 코로나19까지 겹쳐 지방대는 ‘3중고’를 겪고 있다. 평소 지방대는 신입생 미충원의 활로를 외국인 유학생 유치에서 찾는다. 그러나 2020년 코로나19 발생 이후 외국인 유학생의 발길이 대폭 끊기면서 지방대의 고심이 깊어지고 있다.
정부 재정지원사업에 수도권대와 지방대 ‘희비’ 교차
정부의 재정지원사업정책도 수도권 대학에 집중되고 있다. 대학교육연구소는 대학재정알리미를 통해 ‘2019년 대학재정지원 현황’을 분석했다. 분석 대상은 교육부 소관 4년제 대학 198교와 전문대학 136교의 사업유형별·중앙행정부처별 일반지원 수혜액이다.
사업유형별 일반지원은 인력양성과 연구개발로 구분된다. 대학교육연구소의 분석에 따르면 사업유형별 일반지원에서 수도권 대학의 대학당 지원액과 지방대의 대학당 지원액은 2배 차이였다. 즉 수도권 대학의 대학당 지원액은 225억 원인데 반해 지방대의 대학당 지원액은 121억 원이었다.
수도권 대학과 지방대의 격차는 인력양성사업보다 연구개발사업에서 비롯됐다. 인력양성사업은 수도권 대학의 대학당 금액이 59억 원, 지방대의 대학당 금액이 57억 원으로 차이가 크게 없었다. 하지만 연구개발사업은 지방대의 대학당 금액은 52억 원으로, 수도권 대학 149억 원의 1/3 수준이었다. 특히 연구개발사업 상위 10개 대학에 경희대(2.6%), 고려대(5.8%), 서울대(10.4%), 성균관대(4.2%), 연세대(7.1%), 한양대(2.9%) 등 서울 대규모 대학이 포진했다. 연구개발사업 상위 10개 대학은 전체 연구개발사업 수혜액의 43.8%를 차지했는데, 6개 서울 대규모 대학의 비율만 33%였다.
수도권 대학 쏠림 현상은 중앙행정부처별 일반지원 수혜액에서 더욱 뚜렷했다. 중앙행정부처별 일반지원 수혜액에서 교육부는 47.5%(2조 4871억 원), 교육부 외 타부처는 52.5%(2조 7510억 원)를 차지했다. 그러나 교육부 외 타 부처 지원에서 수도권 대학의 대학당 지원액은 136억 원, 지방대는 54억 원이었다. 지방대 지원액이 수도권의 1/3 수준인 셈.
대학교육연구소는 “상대적으로 대학 간 균형발전 등을 고려할 수밖에 없는 교육부와 달리 교육부 외 부처의 재정지원은 철저히 평가와 성과위주의 재정지원을 하고 있다”며 “이러한 재정지원방식이 지속될 경우 대학의 다양한 연구개발 능력은 기대하기 어려우며, 지방 활성화에 기여할 지방대의 연구기능은 소멸될 수밖에 없다”고 진단했다.
지방대의 위기는 지역사회의 위기···국가경쟁력도 하락
교육부는 학령인구감소 시대에 대비, 구조조정과 부실대 퇴출을 통해 대학의 입학정원 감축을 유도하고 있다. 최근에는 2021년 대학기본역량진단 결과가 발표, 대학별로 진단 결과에 따라 자율적 또는 인위적으로 정원감축을 추진한다.
하지만 전문가들은 지방대의 폐교가 지역경제 붕괴로 이어진다고 지적한다. 김한수 경기대 경영학과 교수는 ‘대학 폐교 이후의 대학부지와 시설의 활용’ 보고서에서 “대학이 폐교하면 해당 지역경제는 붕괴 수준에 이른다”고 밝혔다. ‘지방대 폐교 → 지역 대학생 인구 소멸 → 대학가 주변 지역상권 황폐화 → 지역경제 붕괴’의 악순환이 초래된다.
실제 서남대는 전남 남원 소재 유일의 종합대학이었다. 하지만 2018년 폐교 이후 지역경제는 완전히 붕괴됐고 주변상권과 원룸촌은 공동화 현상이 발생했다. 또한 한국은행 강릉본부의 자체 시산 결과 2013년 대비 2017년 말 강릉시 소재 대학의 재적학생 수는 약 3600명 감소했고, 이로 인해 강릉시의 연간 소비지출 감소 규모는 약 278억 원으로 추정됐다. 결국 지방대 위기의 문제는 지역의 문제다.
사학개혁국민운동본부는 “대부분 사립대가 처음 설립될 때 학교 부지 매입과정에서 지역주민들이 기부하거나 헐값에 매도하며 도움을 줬다. 대학이 설립되면 지역 발전에 도움이 되고, 경제도 활성화될 것이라는 기대에서 도움을 준 것”이라면서 “그러나 지역에서 한 대학이 폐교하면 단순히 학교 하나가 사라지는 것이 아니라 지역경제에 영향을 크게 미친다. 결과적으로 지역 균형 발전을 거스른다”고 강조했다.
유기홍 의원은 “대학의 경쟁력 저하는 곧 국가경쟁력의 하락을 초래하며 비수도권대학의 위기는 곧 지역의 위기와 소멸로 연결, 결국 국가의 위기로 나타날 수밖에 없다”며 “학령인구 감소, 코로나19 장기화, 장기간 등록금 동결, 수도권과 비수도권의 격차 심화 등 고등교육이 당면하고 있는 수많은 과제를 해결하지 않는다면 피해는 학생들과 지역경제 나아가 국가경쟁력 손실로 이어진다”고 우려했다.
고등교육재정 확대로 지방대 재정 위기 타개
지역 활성화로 지방대 경쟁력 강화 모색
현재 지방대의 위기는 수도권 집중화 현상과 학령인구감소가 주원인이다. 하지만 재정난도 지방대의 위기요인으로 작용한다. 유 의원의 지적처럼 반값등록금 정책으로 등록금 수입이 장기간 감소하며, 지방대의 교육여건이 악화되고 있다. 이에 고등교육재정을 대폭 확대, 지방대뿐 아니라 대학 전체의 위기를 해결해야 한다는 주문이 나오고 있다.
전국교수노동조합, 전국대학노동조합, 한국비정규교수노동조합, 민주노총 인천지역본부, 민주평등사회를위한전국교수연구자협의회, 대학공공성강화를위한공동대책위원회, 대학무상화-평준화추진본부는 지난 6월 4일 인천광역시청 앞에서 기자회견을 개최하고 “대학의 위기 현상은 대학 재정 위기와 그로 인한 학교 운영의 어려움, 교육·연구기관으로서 제기능을 수행하지 못하는 형태로 나타나고 있다”며 “정부의 대학에 대한 재정지원이 미약하고 대학들이 등록금에 주로 재정을 의존하고 있는 사립대들이 주를 이루고 있는 상황에서 입학생 감소는 곧 대학 재정의 타격으로 이어졌기 때문”이라고 주장했다.
그러면서 “교육부의 대학 위기 대책 방향은 당면한 학령인구 감소와 대학들의 운영위기가 매우 급격하게 다가오고 있는 상황에서 많이 미흡하다는 것이 고등교육계의 공통된 평가”라면서 고등교육재정의 대폭 확충을 비롯해 △지속적 인구감소에 대응하는 중장기 고등교육대책 수립 △대학교육의 무상화 △공적 운영 기반 구축 전제의 사립대 운영비 직접 지원 △고등교육재정교부금법 제정 등을 촉구했다.
지방대의 위기를 근본적으로 해결하기 위해 지역의 역할 강화를 요구하는 목소리도 높다. 이에 교육부는 지역소멸과 지방대 위기 극복을 목적으로 2020년 ‘지자체-대학 협력기반 지역혁신 사업(이하 지역혁신 플랫폼 사업)’을 도입했다. 지방자치단체(이하 지자체)와 지방대가 협업체계를 구축, 지역인재 양성부터 취·창업과 정주까지 아우르는 선순환을 구축하는 것이 사업의 골자다. 2020년 3개 플랫폼(광주·전남, 충북, 경남)이 선정된 뒤 대전·세종·충남 플랫폼이 올해 신규 지원 대상으로 선정됐다.
그러나 지역혁신 플랫폼은 한계가 있다. 일부 지역에만 해당되기 때문. 전체 지역과 지방대 대상의 모델이 요구된다. 핵심은 청년 인구를 유입, 지역을 활성화시키는 것이다. 즉 ‘청년 인구 유입 → 지역 정착 → 지역인구의 지방대 진학 → 지역 취업과 정착’의 선순환 구조가 필요하다.
이를 위해 한국지방행정연구원의 박진경 연구위원과 김도형 연구원은 ‘인구감소대응 지방자치단체 청년유입 및 정착정책 추진방안’ 보고서에서 ▲청년일자리·주거·교통 복합사업 우선 추진 ▲지역뉴딜 일자리와 온라인 기반 창업 활성화 ▲청년혁신복합공간 조성 등을 제시했다.
박진경 연구위원은 “수도권 거주 미혼 도시청년들을 대상으로 이주 초기 가장 필요한 지원정책을 조사한 결과 지역 내 일자리를 찾아주는 정책이라고 응답한 비율이 43.6%로 가장 높았다”면서 “다음으로 해당 이주지역에서의 주거지원이라고 응답한 비율이 26.0%로 나타났고 교통비, 또는 생활비 일부를 지원하는 정책이라고 응답한 비율이 11.3%로 나타났다”고 설명했다.
이어 박 연구위원은 “청년들의 지방이주를 장려하고 정착시키기 위해서는 지방에도 청년들이 원하는 매력 있는 공간이 필요하다. 청년혁신복합공간을 생활SOC와 함께 복합공간으로 조성할 필요가 있다”며 “업종별로는 상업시설과 청년창작 및 창업공간, 엔터테인먼트, 문화공간 순으로 우선순위를 둬 공간을 구성하고 상업시설의 경우 엔터테인먼트, 레스토랑, 카페, 게스트하우스 등이 조성될 수 있도록 공간을 설계할 때부터 청년들을 매칭해야 한다”고 조언했다.
또한 시민단체에서는 대학서열화 해결이 시급하다고 강조한다. 대학혁신 시민행동은 “현재 지방대 위기 극복을 위해 해당 지역의 지자체와 기업, 대학이 함께 참여하는 ‘지역혁신플랫폼’ 등의 사업이 진행되고 있는 점은 긍정적인 시도”라면서 “하지만 수도권 대학 중심으로 고착돼 있는 대학서열이 해소되지 않는다면, 여전히 지역의 학생들은 수도권으로 향하게 될 것이고 지방대 출신이 실력에서 뒤처질 것이라고 하는 편견과 차별은 사라지기 어려울 것이다. 결국 지방대 위기 극복과 국가균형발전을 위해서도 대학서열해소는 필수적인 과제”라고 강조했다.